П.И. КОНОНОВ, "Практика вскрывает противоречия в законодательстве" /Административный процесс, № 8, 2005

С 1 июля 2002 г. введен в действие новый Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а с 1 сентября 2002 г. вступил в силу новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК РФ).

КоАП РФ предусматривает общую процедуру разрешения административными органами, мировыми судьями и судами общей юрисдикции подведомственных им дел об административных правонарушениях. В то же время АПК РФ установил особую судебную процедуру рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, существенно отличающуюся от процедуры, предусмотренной КоАП РФ. В связи с несогласованностью процессуальных норм КоАП РФ и АПК РФ в практике рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях возникли определенные проблемы. Обозначим некоторые из них.

1. Проблемы, возникающие при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

1.1. В силу ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. Таким образом, указанное заявление - единственное основание для возбуждения дела арбитражным судом. В этой связи дела о привлечении к административной ответственности не могут быть возбуждены арбитражным судом на основании постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушений (ст. 28.4 КоАП РФ) и на основании определения административного органа, мирового судьи или судьи суда общей юрисдикции о передаче дела по подведомственности в арбитражный суд.

Как должен действовать судья арбитражного суда при поступлении к нему постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, или определения о передаче дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, по подведомственности?

По существу, в такой ситуации, с одной стороны, отсутствуют основания для возбуждения судом дела о привлечении к административной ответственности, а с другой - не имеется оснований и для применения судом ст.ст. 128 и 129 АПК РФ, то есть оставления заявления без движения и для возвращения заявления, поскольку соответствующее заявление в суд вообще не поступало.

С нашей точки зрения, указанная проблема может быть решена только законодателем путем внесения соответствующих дополнений в ст. 202 АПК РФ. В этой статье следует предусмотреть, что дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей могут возбуждаться не только на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, но и на основании соответствующего постановления прокурора либо определения органа (должностного лица) о передаче дела по подведомственности.

1.2. В практике арбитражных судов возник вопрос о том, как должен действовать судья при поступлении к нему заявления административного органа о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, дело о котором в соответствии с ч. 3 ст. 2 3.1 КоАП РФ не подведомственно арбитражному суду.

В п.6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее - постановление Пленума ВАС РФ № 10) проблему предлагается решать следующим образом. Если неподведомственность установлена судьей на стадии возбуждения дела, то он должен вынести определение о возвращении заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ. Если же неподведомственность установлена на стадии рассмотрения дела, то судья обязан вынести определение о прекращении производства в арбитражном суде и возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.

Предложенный Пленумом ВАС РФ подход к решению рассматриваемой проблемы представляется не совсем правильным. И вот почему.

Во-первых, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ определение о возращении искового заявления может быть вынесено только в случае неподсудности дела данному арбитражному суду, а не в случае неподведомственности дела арбитражному суду вообще.

Во-вторых, вынесение определения о прекращении производства в арбитражном суде не решает вопроса о передаче дела по подведомственности в суд общей юрисдикции, мировому судье или в компетентный административный орган с целью его оперативного рассмотрения и принятия решения по существу в рамках установленного ст. 4-5 КоАП РФ срока давности привлечения лица к административной ответственности.

По нашему мнению, рассматриваемая проблема может быть решена путем введения в гл. 25 АПК РФ нормы, устанавливающей по аналогии с нормой ч. 2 ст. 29-9 КоАП РФ правило, в соответствии с которым, если рассматриваемое дело о привлечении лица к административной ответственности не подведомственно арбитражному суду, суд выносит определение о передаче этого дела по подведомственности компетентному органу (должностному лицу).

1.3. В силу ч. 1 ст. 205 АПК РФ дело о привлечении к административной ответственности должно быть рассмотрено судьей в срок, не превышающий 15 дней со дня поступления в арбитражный суд соответствующего заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.

На практике подавляющее большинство дел о привлечении к административной ответственности с вынесением по ним решений рассматривается арбитражным судом с нарушением этого срока. Это связано, во-первых, с необходимостью проведения предварительного судебного заседания, а во-вторых, с необходимостью соблюдать требования АПК РФ о надлежащем почтовом уведомлении лиц, участвующих в деле.

Кроме того, соблюдение арбитражным судом общих процедур рассмотрения дел в арбитражных судах, предусмотренных АПК РФ, в частности требования о проведении предварительного судебного заседания по каждому делу, условий надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, нередко приводит к тому, что ко дню рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности, по существу, истекает установленный в ст. 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения лица к административной ответственности. В таких случаях арбитражный суд вынужден принимать решение об отказе в привлечении лица к административной ответственности по формальному основанию в связи с истечением срока давности. При этом лица, совершившие административные правонарушения, по существу, освобождаются от административной ответственности.

Обозначенная проблема может быть решена, по нашему мнению, одним из следующих способов:

а) увеличение установленного ст. 4.5. КоАП РФ общего срока давности привлечения лица к административной ответственности до трех месяцев с одновременным увеличением срока рассмотрения дела об административном правонарушении в арбитражном суде до одного месяца и с предоставлением суду права продлевать этот срок до 15 дней.

б) отмена предварительного судебного заседания по данной категории дел с одновременным увеличением срока рассмотрения этих дел в арбитражном суде до одного месяца.

При этом в АПК РФ необходимо оговорить, что решение по делу может быть вынесено лишь в пределах установленного ст. 4-5 КоАП РФ срока давности привлечения лица к административной ответственности.

1.4. В практике арбитражных судов возник вопрос о том, вправе ли арбитражный суд, установив в ходе судебного разбирательства, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией.

В соответствии с п. 8 постановления Пленума ВАС РФ № 10 арбитражный суд в указанном случае вправе принять решение о переквалификации совершенного правонарушения и привлечь лицо, виновное в его совершении, к административной ответственности, если дело об административном правонарушении подведомственно арбитражному суду. Нам представляется, что такой подход не основан на положениях КоАП и АПК РФ.

Во-первых, в соответствии с ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения должен быть составлен протокол. В силу ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе указываются событие административного правонарушения и статья КоАП или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное правонарушение. Толкование приведенных положений КоАП РФ позволяет прийти к выводу о том, что каждый факт, образующий событие и состав самостоятельного административного правонарушения, должен быть зафиксирован в отдельном протоколе с указанием соответствующей статьи особенной части КоАП РФ. Если событие и состав какого-либо самостоятельного административного правонарушения, предусмотренного особенной частью КоАП РФ, не отражены в протоколе об административном правонарушении с указанием соответствующей статьи Кодекса, лицо, в отношении которого составлен данный протокол, не может быть привлечено к административной ответственности за это правонарушение.

Во-вторых, в силу положений ч. 2 ст. 202, ч. 1 ст. 204 АПК РФ арбитражный суд связан заявлением административного органа о привлечении лица к административной ответственности и, по нашему мнению, не вправе выходить за пределы содержащегося в этом заявлении требования.

В этой связи полагаем, что переквалификация арбитражным судом события и состава административного правонарушения, отраженного в представленном административным органом для рассмотрения протоколе, по другой статье КоАП РФ недопустима.

При установлении судом неправильной квалификации административного правонарушения в представленном для рассмотрения протоколе об административном правонарушении суд, с нашей точки зрения, должен вынести решение об отказе административному органу в привлечении к административной ответственности.

1.5. В соответствии со ст. 206 АПК РФ арбитражный суд принимает решение о привлечении лица к административной ответственности либо об отказе в удовлетворении требования административного органа, а в соответствии с п. 1 ст. 29-9КоАП РФ по делу об административном правонарушении выносится постановление о назначении лицу административного наказания либо о прекращении производства по делу.

Привлечение к административной ответственности означает назначение лицу, привлекаемому к такой ответственности, предусмотренного КоАП РФ административного наказания. В этой связи полагаем, что положения ст. 206 АПК РФ следует привести в соответствие с п. 1 ст. 29.9 КоАП РФ и указать, что арбитражный суд принимает по делу решение о назначении лицу административного наказания либо решение об отказе в удовлетворении заявленного административным органом требования при наличии оснований, предусмотренных ст.ст. 2.9 и 24.5 КоАП РФ.

Кроме того, представляется необходимым предусмотреть в ст. 206 АПК РФ норму, в соответствии с которой следует установить, что если рассматриваемое дело о привлечении к административной ответственности не подведомственно арбитражному суду, он выносит определение о направлении этого дела по подведомственности.

1.6. При применении положений ст. 206 АПК РФ в действующей редакции возник также вопрос о том, должен ли арбитражный суд при принятии решения по делу определять в нем судьбу изъятых и (или) арестованных административными органами товаров и иных вещей. Такой вопрос возникает, в частности, при принятии арбитражным судом решения об отказе в привлечении лица к административной ответственности при наличии в материалах дела документов, свидетельствующих об изъятии и (или) аресте у этого лица принадлежащих ему товаров или иных вещей. Статья 206 АПК РФ не предусматривает принятие арбитражным судом решения по данному вопросу. Вместе с тем необходимость этого очевидна. На это указывается и в п. 15 постановления Пленума ВАС РФ № 10.

Нам представляется, что в ст. 206 АПК РФ следует внести соответствующую норму по аналогии с нормой, предусмотренной п. 3 ст. 29.10 КоАП РФ.

2. Проблемы, возникающие при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании решений административных органов о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.

2.1. В силу п. 2 ст. 207 АПК РФ производство по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности возбуждается только на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности. В этой связи данное производство не может быть возбуждено на основании протеста прокурора, который в соответствии с п. 1 ст. 30.10 КоАП РФ вправе принести такой протест на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное административным органом в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя. Такое положение приводит к тому, что прокурор не может реализовать предусмотренное указанной нормой КоАП РФ право на принесение протеста в арбитражный суд и тем самым защитить права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, незаконно привлеченных к административной ответственности.

С учетом этого обстоятельства представляется необходимым указать в ч. 2 ст. 207 АПК РФ на то, что производство по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности может быть возбуждено также на основании протестов прокуроров, приносимых на эти решения.

2.2. В соответствии с ч. 1 ст. 210 АПК РФ дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления в арбитражный суд заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. Как показывает анализ судебной практики, рассмотрение указанной категории дел с принятием по ним решений в течение 10 дней в подавляющем большинстве случаев нереально по причинам, указанным нами выше.

В этой связи возможны два варианта решения:

а) отказаться от проведения по данной категории дел предварительного судебного заседания;

б) увеличить срок рассмотрения этой категории дел до одного месяца со дня поступления в арбитражный суд соответствующего заявления.

Увеличение срока рассмотрения представляется возможным еще и потому, что в этом случае суд не связан давностным сроком, установленным ст. 4.5 КоАП РФ.

2.3. В силу п. 4 ст. 211 АПК РФ арбитражный суд вправе принять решение о признании оспариваемого решения административного органа о привлечении к административной ответственности незаконным и о его отмене. При этом указанная норма АПК РФ не содержит четкого исчерпывающего перечня оснований для признания оспариваемого решения административного органа незаконным.

В этой связи представляется необходимым предусмотреть в ст. 211 АПК РФ такой перечень, включив в него обстоятельства, указанные в ст.ст. 2.9 и 24.5 КоАП РФ, а также такое основание, как недоказанность административным органом вины юридического лица или индивидуального предпринимателя в совершении административного правонарушения.

В соответствии со ст. 211 АПК РФ в случае принятия арбитражным судом решения об отмене оспариваемого решения административного органа не предусматривается прекращение производства по делу об административном правонарушении, возбужденному соответствующим административным органом. В то же время согласно пп. 3 п. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении при наличии оснований, предусмотренных ст.ст. 2.9, 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено обжалованное постановление, выносится решение об отмене данного постановления и прекращении производства по делу.

1.7. Принятие арбитражным судом в соответствии с действующей редакцией ст. 211 АПК РФ решения о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления административного органа не позволяет, с нашей точки зрения, завершить возбужденное этим административным органом производство по делу об административном правонарушении, тем более что в ст. 211 АПК РФ не указаны последствия принятия арбитражным судом решения об отмене оспариваемого постановления. В этой связи представляется необходимым внести в ст. 211 АПК РФ соответствующее дополнение о том, что, в случае признания арбитражным судом оспариваемого решения административного органа незаконным, арбитражный суд отменяет это решение и прекращает производство по делу.

2.4. В соответствии с абз. 2 п. 9 постановления Пленума ВАС РФ № 10 в случае принятия судом решения о признании оспариваемого постановления незаконным и о его отмене, материалы дела об административном правонарушении направляются административному органу, постановление которого было признано незаконным и отменено. Не совсем понятно, с какой целью следует возвращать материалы дела административному органу. Кроме того, в данном случае возникает вопрос о том, каким образом решение суда может быть обжаловано в апелляционном и кассационном порядке при отсутствии в арбитражном суде самого дела. Представляется, что Высший Арбитражный Суд РФ должен разъяснить это положение постановления Пленума.

Таковы наиболее, с нашей точки зрения, важные и требующие скорейшего законодательного урегулирования вопросы, возникшие в практике рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях.

Опубликовано: 02.05.2012 23:13 Обновлено: 30.05.2023 13:54