П.И. КОНОНОВ, "Предмет административного права: новый взгляд на проблему" /Вестник ВГГУ, №15, 2006
В статье рассматривается актуальная и дискуссионная проблема предмета административного права как одной из отраслей российского права. Автором с учетом современных политико-правовых реалий предлагается новый подход к пониманию предмета административного права. В предмет данной отрасли права им включаются общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере.
Как известно, в качестве предмета любой отрасли права выступают те общественные отношения, которые регулируются нормами этой отрасли права.
В административно-правовой науке в качестве предмета административного права традиционно рассматриваются отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного управления. Такой подход сформировался еще в советское время и является доминирующим и сегодня. Единственное дополнение названной концепции, которое было сделано учеными-административистами в постсоветский период развития административно-правовой науки, заключается в том, что к понятию «государственное управление» добавилось понятие «исполнительная власть». Однако никто до настоящего времени так внятно и не разъяснил, каким образом соотносятся данные понятия. Критически оценивая названный выше подход к пониманию предмета административного права с учетом новых политико-правовых реалий, представляется, что он нуждается в пересмотре. Предложим собственную позицию по рассматриваемому вопросу, являющемуся центральным, главным вопросом всей административно-правовой науки.
Нам представляется, что административное право как самостоятельная отрасль российского права регулирует общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере.
Что такое «административно-публичная сфера»?
Административно-публичная сфера представляет собой такую область функционирования общества и государства, в которой формируются и реализуются две группы общественных отношений:
а) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности как одного из видов властно-публичной деятельности государства с непосредственным участием в них соответствующих административных органов;
б) отношения, возникающие между физическими и (или) юридическими лицами в процессе их публичного взаимодействия без непосредственного участия в них административных органов, но находящиеся под контролем (надзором) последних.
В связи с этим предмет административного права, по нашему мнению, составляют названные две группы общественные отношений.
Рассмотрим сущность отношений, входящих в каждую из названных групп.
1. Отношения, возникающие в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности с непосредственным участием в них соответствующих административных органов.
Как видно из анализа действующего федерального законодательства, в настоящее время вся властно-публичная деятельность в государстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида органов, осуществляющих эту деятельность, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды:
1) законодательная;
2) местная представительно-нормотворческая;
3) судебная;
4) досудебная уголовно-процессуальная;
5) оперативно-розыскная;
6) административная.
Определим содержание каждого из указанных видов властно-публичной деятельности.
Законодательная (законотворческая) деятельность - это урегулированная нормами конституционного права деятельность государственных органов законодательной власти по подготовке и принятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры с целью нормативного урегулирования наиболее важных однородных групп общественных отношений, возникающих на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.
Местная представительно-нормотворческая деятельность - это урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов с целью нормативного урегулирования на основе соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ определенных однородных групп общественных отношений, возникающих на уровне муниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения.
Судебная деятельность (правосудие) - это урегулированная нормами процессуальных отраслей права (конституционного - в части осуществления конституционного судопроизводства, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального - в части рассмотрения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях) деятельность специальных государственных органов - судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возникающих между участниками правоотношений, иных индивидуальных юридических дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.
Досудебная уголовно-процессуальная деятельность - это урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.
Оперативно-розыскная деятельность - это урегулированная специальными правовыми нормами деятельность уполномоченных федеральным законом федеральных органов исполнительной власти, их должностных лиц по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, по выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, по осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших, а также по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.
Административная деятельность - это урегулированная нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, иных публичных органов, не выполняющих функции законотворчества, местного представительного нормотворчества и правосудия, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов функций нормотворчества, государственного и муниципального управления (публичного управления), обеспечения безопасности личности, общества и государства. Поскольку речь идет об административной деятельности, осуществляемой субъектами публичной власти, эту деятельность в целях отграничения ее от управленческой деятельности, осуществляемой непубличными субъектами управления (органами управления акционерных обществ, общественных и религиозных объединений и т. п.), целесообразно именовать административно-публичной.
Таким образом, в понятие «административно-публичная деятельность» включается вся властно-публичная деятельность субъектов публичной власти, которые обобщенно могут названы административными органами, за исключением перечисленных выше видов такой деятельности: законодательной, местной представительно-нормотворческой, судебной, досудебной уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной.
Далее возникает вопрос о том, какие именно отношения возникают в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности и соответственно входят в предмет административного права.
С нашей точки зрения, к числу названных отношений следует отнести следующие группы общественных отношений.
1) Внутриорганизационные управленческие отношения, то есть отношения, возникающие в ходе осуществления внутреннего управления во всех без исключения государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. Например, отношения между Председателем Правительства РФ и министрами, между председателем суда и сотрудниками аппарата этого суда, между главой местной администрации и сотрудниками этой администрации.
2) Внутрисистемные управленческие отношения, то есть отношения, возникающие в ходе осуществления управленческой деятельности вышестоящих административных органов в отношении нижестоящих административных органов, находящихся в одной организационно обособленной системе. Например, отношения между Министерством внутренних дел РФ и его территориальными органами (министерствами, главными управлениями и управлениями) в субъектах РФ, между Министерством образования и науки РФ и входящими в систему этого министерства государственными образовательными учреждениями.
Межсистемные (межведомственные) отношения, то есть отношения, возникающие между административными органами, не подчиненными друг другу, занимающими в системе государственной власти или местного самоуправления равное правовое положение, связанные с решением ими совместных задач в сфере административно-публичной деятельности. Например, отношения между Министерством внутренних дел РФ и Федеральной службой безопасности по поводу планирования и координации совместных действий в сфере выявления и пресечения преступлений.
4) Надсистемные (надведомственные) отношения, то есть отношения, возникающие в ходе осуществления административными органами в пределах предоставленной им компетенции внешне-властной административно-публичной деятельности регулятивного или охранительно-защитного характера в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц, но находящихся в системе этих органов. Например, отношения между налоговым органом и проверяемым этим органом юридическим лицом, между сотрудником милиции и гражданином, совершившим административное правонарушение.
2. Отношения, возникающие между физическими и (или) юридическими лицами в процессе их публичного взаимодействия без непосредственного участия в них административных органов.
В содержание данной группы отношений, образующих предмет административного права, по нашему мнению, необходимо включить отношения, возникающие между физическими и (или) юридическими лицами в процессе их публичного взаимодействия, связанные с реализацией ими публичных прав и обязанностей, предусмотренных нормами административного права. Субъектами таких отношений административные органы непосредственно не являются. Однако эти органы в пределах предоставленной им компетенции осуществляют публичный контроль и надзор за соблюдением субъектами названных выше отношений установленных для них правил поведения. В качестве примеров рассматриваемых отношений можно, в частности, назвать отношения, возникающие между водителями, между водителями и пешеходами в ходе дорожного движения, отношения между гражданами по поводу соблюдения правил поведения в общественных местах, отношения между работодателями и работниками по доводу соблюдения последними правил пожарной и санитарной безопасности, правил торговли, отношения между высшим учебным заведением и студентами по поводу выполнения последними правил поведения в этом учебном заведении и т. п.
Именно эти две названные группы общественных отношений, возникающих в административно-публичной сфере, и образуют, по нашему мнению, предмет административного права.
Причем необходимо отметить, что в систему указанных выше отношений, образующих предмет административного права, с нашей точки зрения, включаются не только материальные, но и процессуальные отношения, возникающие в ходе организации и осуществления административно-публичной деятельности. Административно-процессуальные отношения, тесно связанные с соответствующими административно-материальными отношениями, как представляется, не образуют предмет самостоятельной отрасли права - административно-процессуального права, а входят в содержание предмета административного права.
Кроме того, исходя из изложенного выше подхода к пониманию административно-публичной деятельности, полагаем, что в предмет административного права не входят следующие группы регулируемых нормами права отношений:
а) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри общественных и религиозных объединений, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые не нормами права, установленными государством, а внутренними нормативными актами этих объединений (уставами, положениями и т. п.);
б) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри государственных и муниципальных унитарных предприятий, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского права и внутренними нормативными актами этих предприятий (уставами, положениями и т. п.);
в) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри иных негосударственных и немуниципальных коммерческих и некоммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, некоммерческих партнерств, товариществ собственников жилья, фондов и т. п.);
г) отношения, возникающие в ходе разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений, регулируемые в настоящее время нормами гражданского процессуального и арбитражного процессуального права.
Изложенный подход к пониманию предмета административного права представляется наиболее правильным и приемлемым, поскольку он учитывает весь широкий спектр общественных отношений, регулируемых современным административным правом.
Опубликовано: 02.05.2012 22:42 Обновлено: 30.05.2023 13:54