П.И. КОНОНОВ, "Должностные лица в административных правоотношениях: понятие и виды" /Полицейское право, №1 (9), 2007
Павел Иванович КОНОНОВ, судья арбитражного суда Кировской области, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Московской государственной юридической академии (Институт в г. Кирове), академик Евразийской академии административных наук.
Термин «должностное лицо», которым обозначается один из видов специальных субъектов правоотношений, является универсальным юридическим термином, используемым практически во всех основных отраслях права и законодательства. При этом, как видно из анализа федерального законодательства, им охватываются не только государственные и муниципальные служащие, наделенные определенными публично-властными полномочиями, но и работники негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Например, статья 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» упоминает о «должностных лицах юридического лица», имея в виду юридических лиц любых организационно-правовых форм. По смыслу Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе направлять представления и предостережения в адрес должностных лиц не только государственных органов и органов местного самоуправления, но и иных организаций, в том числе коммерческих.
В примечании к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) под должностными лицами как субъектами административных правонарушений понимаются только представители власти, лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах и органах местного самоуправления, в иных государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях. Таким образом, с учетом названной нормы КоАП работников негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях, должностными лицами для целей административной ответственности считать нельзя.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, несмотря на широкое использование в нормативно-правовом обороте понятия «должностное лицо», законодатель определяет его содержание неоднозначно. Такая ситуация во многом объясняется тем, что до настоящего времени на федеральном уровне отсутствует единое, нормативно закрепленное, унифицированное для всех отраслей права и законодательства понятие должностного лица. Между тем необходимость в этом, а также в определении видов должностных лиц не вызывает сомнений. Наличие в федеральном законодательстве такого понятия и установление видов должностных лиц, обусловленных особенностями их правового статуса, с нашей точки зрения, позволит однозначно определить их место и роль в соответствующих сферах правоотношений.
Примечательно, что на целесообразность выработки межотраслевого понятия должностного лица в литературе было указано еще несколько десятилетий назад. Так сложилось, что понятие должностного лица исследовалось, главным образом, в науке административного права. Это связано с тем, что должностные лица традиционно рассматривались в качестве вида государственных служащих, деятельность которых регулируется административным правом.
В советской науке административного права к должностным лицам относили, как правило, государственных служащих, а иногда и служащих общественных организаций, наделенных государственно-властными полномочиями и имеющих право совершать от имени соответствующих государственных органов и организаций юридически значимые действия. Подобный подход к пониманию должностного лица сохранился в целом и в современной российской административно-правовой науке. Должностное лицо характеризуется в настоящее время в качестве представителя государства (государственного органа) или муниципального образования (органа местного самоуправления), осуществляющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и реализующего от их имени властные полномочия, связанные с осуществлением контроля и надзора, применением мер принуждения, изданием административных актов в отношении не подчиненных им субъектов.
В то же время относительно недавно в литературе по административному праву появилась точка зрения, согласно которой к числу должностных лиц следует относить не только государственных и муниципальных служащих, наделенных правом совершения юридически значимых действий, но и работников коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющих управленческие функции в этих организациях и действующих от их имени. Соответственно выделяются и две категории должностных лиц: публичные должностные лица и частные. Все должностные лица в рамках указанного подхода подразделяются в зависимости от вида органов и организаций, в которых они действуют, на три вида: государственные, муниципальные и частные должностные лица.
Оценивая действующее федеральное законодательство и сложившуюся в юридической науке, в том числе науке административного права, ситуацию с пониманием должностного лица как субъекта правоотношений, представляется возможным сделать следующие предварительные выводы.
С нашей точки зрения, изложенное мнение о существовании двух видов должностных лиц - публичных и частных - является достаточно обоснованным. Действительно, как было указано выше, термином «должностное лицо» в федеральном законодательстве обозначаются не только государственные и муниципальные служащие, наделенные публично-властными полномочиями, но и работники негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в этих организациях. Представляется, что федеральному законодателю следует «узаконить» эти две категории должностных лиц, нормативно закрепив их понятия и особенности правового статуса, соответственно, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Гражданском кодексе Российской Федерации.
Предложим свой вариант возможного законодательного определения в названных федеральных законах понятий «публичное должностное лицо» и «частное должностное лицо».
Публичным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, должность в государственном органе или органе местного самоуправления, в государственном или муниципальном учреждении, в иной государственной или муниципальной организации, иную государственную или муниципальную должность, реализующее компетенцию соответствующего органа, учреждения, организации или собственную компетенцию, действующее в отношениях с другими, в том числе организационно не подчиненными ему субъектами (физическими лицами и организациями), от его имени либо непосредственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделенное в этих отношениях внутренними и (или) внешними организационно-распорядительными и (или) охранительными публично-властными полномочиями, а также внешними представительскими полномочиями. К числу публичных должностных лиц представляется возможным отнести, в частности, Президента РФ, федеральных министров, глав исполнительной власти субъектов РФ, глав местных администраций, глав муниципальных образований, должностных лиц органов внутренних дел, налоговых органов и т.п.
Частным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, уставом коммерческой или некоммерческой организации, должность, руководящее место в негосударственной и немуниципальной коммерческой или некоммерческой организации, действующее в отношениях с другими, в том числе организационно не подчиненными ему субъектами (физическими лицами и организациями) от имени этой организации и наделенное в этих отношениях внутренними организационно-распорядительными и внешними представительскими полномочиями. В качестве примеров частных должностных лиц можно назвать генеральных директоров и директоров акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, арбитражных управляющих, руководителей общественных и религиозных объединений и т.п.
В то же время, как показывает анализ федерального административного законодательства, имеются основания для выделения и третьего вида должностных лиц - частно-публичных лиц.
Полагаем, что частно-публичным должностным лицом может быть названо физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, уставом коммерческой или некоммерческой организации, должность, выполняющее работу в государственной или негосударственной коммерческой или некоммерческой организации, действующее в отношениях с другими, в том числе организационно не подчиненными ему субъектами (физическими лицами и организациями) от имени этой организации, а также в некоторых случаях, предусмотренных федеральным законодательством или законодательством субъекта Российской Федерации, непосредственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделенное в этих отношениях как внутренними организационно-распорядительными, так и отдельными внешними организационно-распорядительными и (или) охранительными публично-властными полномочиями. Примерами частно-публичных должностных лиц могут служить начальники морских и речных портов, железнодорожных станций, поездов, капитаны морских, речных и воздушных судов.
Все названные виды должностных лиц выступают субъектами административных правоотношений. В зависимости от места и роли должностных лиц в административных правоотношениях возможно выделить две категории этих лиц:
1) властвующие должностные лица, которые реализуют в административных правоотношениях имеющиеся у них властные полномочия организационно-распорядительного и (или) охранительного характера, например, руководители органов исполнительной власти, сотрудники милиции, государственные инспектора и т.п.;
2) невластвующие должностные лица, которые реализуют в административных правоотношениях имеющиеся у них представительские полномочия и сами зависят от властвующих в этих отношениях должностных лиц, например, руководители акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, общественных объединений.
Исходя из выполняемых в механизме административно-правового воздействия функций и характера реализуемых публично-властных полномочий, все властвующие должностные лица как субъекты административных правоотношений, в свою очередь, условно могут быть подразделены на два вида:
1) управляющие должностные лица, т.е. должностные лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, например, губернаторы субъектов РФ, главы местных администраций, руководители государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственные регистраторы и т.п.;
2) охраняющие должностные лица, т.е. должностные лица, наделенные правоохранительными полномочиями, например, сотрудники милиции, руководители органов государственного контроля (надзора), государственные инспектора, сотрудники таможенных органов и т.п.
Управляющие должностные лица как субъекты административных правоотношений, по нашему мнению, характеризуются следующими основными особенностями.
1. Как правило, они состоят в штате государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных государственных и негосударственных организаций, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют компетенцию этих органов и организаций и (или) собственную управленческую компетенцию. Названные должностные лица действуют от имени таких органов, как Правительство Российской Федерации, федеральное министерство, правительство субъекта Российской Федерации, администрация района, высшее учебное заведение и т.п. В Некоторых случаях управляющие должностные лица не состоят в штате организаций, действуют в административных правоотношениях от собственного имени и реализуют в этих отношениях только собственную управленческую компетенцию. К числу таких должностных лиц можно отнести, в частности, Президента Российской Федерации, президентов республик, глав муниципальных образований.
2. Управляющие должностные лица выполняют в административных правоотношениях управленческие функции, к числу которых, по нашему мнению, необходимо относить следующие направления административной деятельности:
а) организация работы нижестоящих, подчиненных субъектов (работников, организаций);
б) рассмотрение и разрешение в пределах имеющейся компетенции текущих вопросов, возникающих у физических и юридических лиц в экономической и социально-культурной сферах;
в) регулирование поведения как подчиненных, так и организационно не подчиненных субъектов;
г) обеспечение взаимодействия с другими субъектами административных правоотношений.
3. В целях реализации указанных выше управленческих функций управляющие должностные лица наделяются в административных правоотношениях управленческими (организационно-распорядительными) полномочиями, к числу которых, по нашему мнению, можно отнести:
а) право на издание в отношении как подчиненных, так и организационно неподчиненных физических и юридических лиц организационно-распорядительных административно-правовых актов (приказов, распоряжений, решений, заключений и т.п.);
б) право на совершение в отношении как подчиненных, так и организационно не подчиненных физических и юридических лиц следующих властных административно-правовых действий:
- организационно-распорядительных (дача устных руководящих указаний, проведение инструктажей, прием заявлений, выдача справок и т.п.);
- лицензионно-разрешительных (выдача лицензий и иных специальных разрешений);
- согласовательных (согласование специальной документации, дача согласия на совершение определенных действий);
- регистрационных (регистрация физических и юридических лиц, иных объектов);
- экзаменационных (принятие квалификационных и иных экзаменов и испытаний, определение их результатов);
-удостоверительных (удостоверение и подтверждение определенных юридических фактов);
в) право на заключение с другими субъектами административных правоотношений административных договоров (соглашений), регулирующих порядок разрешения различных вопросов, возникающих в сфере публичного управления.
Охраняющие должностные лица как субъекты административных правоотношений характеризуются, с нашей точки зрения, следующими особенностями.
1. Как правило, они состоят в штате соответствующих контрольно-надзорных и (или) правоохранительных административных органов, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют охранительную компетенцию этих органов и (или) собственную охранительную компетенцию. В частности, эти должностные лица действуют от имени таких органов, как органы внутренних дел, таможенные и налоговые органы, органы Роспотребнадзора и т.п. В то же время в отдельных случаях охраняющие должностные лица не состоят в штате указанных выше органов, действуют непосредственно от имени государства (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) и реализуют собственную компетенцию, установленную непосредственно для них соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. К числу таких должностных лиц можно отнести, например, Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, капитанов морских и речных портов, начальников железнодорожных станций, должностных лиц муниципальных организаций, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
2. Охраняющие должностные лица выполняют в административных правоотношениях охранительные функции, к числу которых, с нашей точки зрения, необходимо относить следующие направления административной деятельности:
а) обеспечение личной безопасности граждан;
б) обеспечение общественной безопасности;
в) обеспечение безопасности государства;
г) выявление и пресечение преступлений с использованием административно-правовых методов;
д) выявление и пресечение административных правонарушений;
е) выявление и пресечение иных публичных правонарушений (налоговых, бюджетных, таможенных, банковских, исполнительных);
ж) предупреждение преступлений с использованием административно-правовых методов;
з) предупреждение административных и иных публичных правонарушений.
3. В целях реализации указанных выше охранительных функций охраняющие должностные лица наделяются в административных правоотношениях охранительными полномочиями, к числу которых, по нашему мнению, можно отнести:
а) право на проведение мероприятий по контролю (проверке) в отношении подконтрольных (поднадзорных) физических и юридических лиц;
б) право на совершение контрольно-надзорных действий в ходе проведения проверок (осмотр, досмотр, изъятие предметов, образцов товаров, истребование документов, письменных объяснений и т.п.);
в) право на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших преступления, административные и иные публичные правонарушения, мер административного пресечения, предусмотренных соответствующими федеральными нормативными правовыми актами (применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, приостановление операций о счетам в кредитных организациях, аннулирование лицензий и иных разрешительных документов и т.п.);
г) право на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных главой 27 КоАП;
д) право на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, мер административной ответственности, т.е. административных наказаний, предусмотренных главой 3 КоАП (предупреждение и штраф);
е) право на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших иные публичные правонарушения, не признаваемые федеральным законодательством административными, мер иных видов публично-правовой ответственности (налоговой, банковской, страховой, исполнительной, бюджетной);
ж) право на отмену незаконных индивидуальных административно-правовых актов, изданных (принятых) нижестоящими должностными лицами;
з) право на применение в отношении физических и юридических лиц мер административного ограничения, направленных на обеспечение их собственной безопасности, а также безопасности других лиц (ограничение въезда и выезда, движения транспортных средств и пешеходов, досмотр ручной клади пассажиров в аэропортах и т.п.);
и) право на применение в отношении физических и юридических лиц, добровольно не исполняющих возложенные на них в установленном порядке юридические обязанности, мер административного обеспечения исполнения этих обязанностей (наложение ареста на имущество должников при осуществлении исполнительного производства, изъятие предметов у должников и передача их взыскателям, направление должникам требований об уплате недоимки по налогам, таможенным платежам, платежам в фонд обязательного пенсионного страхования и т.п.);
к) право на применение в отношении организационно подчиненных субъектов, совершивших дисциплинарные правонарушения, мер дисциплинарной ответственности, т.е. дисциплинарных взысканий.
Как было отмечено, подразделение всех должностных лиц, участвующих в административных правоотношениях, на управляющих и охраняющих условно. Некоторые должностные лица могут выступать в административных правоотношениях одновременно в качестве и управляющих, и охраняющих. В то же время дифференциация должностных лиц как субъектов административных правоотношений на указанные виды, с нашей точки зрения, является весьма полезной, поскольку позволяет более полно и точно определить особенности административно-правового статуса каждой категории должностных лиц.
Опубликовано: 02.05.2012 22:34 Обновлено: 30.05.2023 13:54