Необходимость правового регулирования административной ответственности юридических лиц в сфере предпринимательской деятельности

Чапурных Я.Н., помощник судьи Арбитражного суда Кировской области, аспирантка ВГГУ

Вопрос административной ответственности юридических лиц в целом и ответственности в области предпринимательства, имеет противоречивую историю. Теоретики и практики имеют различный подход к пониманию административной ответственности юридических лиц, а связано это с тем, что в научных кругах долгое время уделялось внимание юридическому лицу как субъекту гражданского, но не административного права.

В данном разделе, прежде всего, стоит сказать об общих подходах к законодательному регулированию административной ответственности юридических лиц, а затем рассмотреть административную ответственность юридических лиц как субъектов предпринимательства.

Итак, долгое время в теории не разрабатывалось понятие административно-правового статуса юридического лица, не были разработаны подходы к пониманию вины юридического лица. Мало того, на протяжении долгого времени законодательство, регулирующее административную ответственность было неоднородным и разрозненным, впрочем, и на современном этапе оно требует доработки и унификации.

Так, например, в законодательстве содержание производства по делам об админи­стративных правонарушениях пони­мается по-разному. В Таможенном ко­дексе Российской Федерации[1] производством по делам о нарушениях таможенных правил на­зывается предварительное расследова­ние таких дел. В Налоговом кодексе Российской Федерации[2] (ст. 101) производством по делу о налоговом правонарушении налого­плательщика, плательщика сбора или налогового агента считается вынесе­ние решения по результатам рассмот­рения материалов налоговой проверки руководителем налогового органа или его заместителем.

В утратившем силу КоАП РСФСР (разделы IV и V) и в КоАП РФ (разделы IV и V) производство по делам об административных правона­рушениях и исполнительное произ­водство регламентируются в различ­ных разделах. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что исполнитель­ное производство не рассматривается в качестве заключительной стадии производства по делам об админи­стративных правонарушениях[3].

Необходимость правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц была обусловлена разбросанностью нормативно-правовых актов. Так, можно было выделить несколько уровней правового регулирования производства по делам об ад­министративных правонарушениях юридических лиц.

К первому виду относилось право­вое регулирование производства по делам об административных правона­рушениях юридических лиц специальными правовыми нормами кодифици­рованных отраслевых законодатель­ных актов, например правовыми нор­мами гл. 40-51 раздела X Трудового кодекса РФ[4], а также ст. 10, 46, 47, гл. 10, ст. 76, 77, 87-105, гл. 15, 17, ст. 136 и разде­ла VII части первой НК РФ.

Второй вид правового регулирова­ния производства по делам об адми­нистративных правонарушениях юри­дических лиц представляли правовые нормы отдельных федеральных зако­нов, определяющие порядок произ­водства по делам об административ­ных правонарушениях юридических лиц в отраслях правового регулирова­ния.

Так, ст. 3-5 Закона РФ от 17 де­кабря 1992 г. № 4121-1 «Об админи­стративной ответственности предпри­ятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в об­ласти строительства» в ред. Федераль­ного закона от 16 ноября 1997 г. №144-ФЗ (в ред. от 9 июля 1999 г.) были посвящены производству по делам об административных правонарушениях юридических лиц в области стро­ительства, а статьи 13-24 Федерально­го закона от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответствен­ности юридических лиц (организа­ций) и индивидуальных предприни­мателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции» - производству по делам об административных правона­рушениях юридических лиц в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Третьим видом правовой регла­ментации производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц являлись бланкет­ные нормы федеральных законов, ко­торые предусматривали, что это про­изводство осуществляется в порядке, установленном Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.

Такие правовые нормы содержались в п. 1 ст. 3 упомянутого выше Закона РФ «Об административной ответст­венности предприятий, учреждений, организаций и объединений за право­нарушения в области строительства», в ст. 14 Федерального закона «Об адми­нистративной ответственности юриди­ческих лиц (организаций) и индиви­дуальных предпринимателей за пра­вонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкоголь­ной и спиртосодержащей продукции» и в п. 4 ст. 55 Федерального закона от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О сани­тарно-эпидемиологическом благопо­лучии населения».

Четвертый вид правового регули­рования производства по делам об ад­министративных правонарушениях юридических лиц был представлен подза­конными нормативными правовыми актами федеральных органов испол­нительной власти, среди которых ос­новное место занимали ведомствен­ные нормативные правовые акты ор­ганов административной юрисдикции, содержащие правовые нормы о произ­водстве по делам об административ­ных правонарушениях юридических лиц в соответствующих органах и их структурных подразделениях.

В субъектах РФ выявлялись сле­дующие варианты правового регули­рования производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц.

В некоторых субъектах РФ это производство кодифицировано в соот­ветствующих разделах кодексов, по­священных вопросам административ­ной ответственности (например, в разделе II Областного закона Сверд­ловской области от 5 декабря 1997 г. № 70-03 «Кодекс Свердловской об­ласти об административной ответст­венности» (в ред. Областного закона от 15 июля 1999 г. № 27-ОЗ))[5].

Во многих субъектах РФ действуют их законы, которые содержат пра­вовые нормы, регулирующие произ­водство по отдельным категориям дел об административных правонаруше­ниях юридических лиц.

В законодательстве субъектов РФ встречаются также бланкетные нормы о производстве по делам об админи­стративных правонарушениях юриди­ческих лиц, регламентирующие, как правило, его осуществление в поряд­ке, предусмотренном федеральными законами.

Кроме того, производство по делам об административных правонаруше­ниях юридических лиц в субъектах РФ осуществляется в соответствии с положениями подзаконных норматив­ных правовых актов субъектов РФ.

Что касается предпринимательской сферы, то помимо разрозненности и отсутствия кодификации нормативно-правовых актов об ответственности юридических лиц в области предпринимательства, после экономической перестройки государства, объявления права на частную собственность у граждан и юридических лиц, а также закрепления права на предпринимательскую деятельность законодательство не соответствовало современным реалиям и требовало немедленного изменения.

КоАП РСФСР во многом устарел и, прежде всего, это касалось, составов административных правонарушений. Так, в действовавшем Кодексе (Кодексе, регулирующем правоотношения в стране, вставшей на капиталистические рельсы) в составе административных правонарушений можно было обнаружить такие необычные деяния, как:

- незаконная продажа гражданами товаров или иных предметов, не произведенных ими, по ценам, превышающим действующие государственные розничные цены на эти товары или предметы (ст. 150.2 КоАП);

- мелкая спекуляция (ст. 151 КоАП);

- скупка в государственных или кооперативных магазинах хлеба и других пищевых продуктов для скармливания скоту и птице (ст. 152 КоАП);

- участие в азартных играх (ст. 164.1 КоАП);

- приставание к иностранным гражданам с целью приобретения вещей (ст. 164.3 КоАП) и некоторые другие.

Естественно, что данные нормы на практике не применялись, но само их присутствие в Кодексе ставило под вопрос соответствие законодательства существующим экономическим, политическим и предпринимательским правоотношениям.

Не отвечали реалиям времени и размеры санкций за отдельные виды административных нарушений. Например, максимальный размер штрафа за ввод в эксплуатацию производственных объектов без устройств, предотвращающих вредное воздействие на леса, составлял всего 50 руб. (ст. 70 КоАП), а порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами влекли наложение штрафа на должностных лиц в размере до 100 руб. (ст. 51 КоАП). Не вызывает сомнений, что подобные санкции не являлись серьезным препятствием для совершения противоправных деяний.

Отметим, что наиболее серьезные изменения затронули особенную часть Кодекса, устанавливающую ответственность за конкретные административные правонарушения. Не останавливаясь на санкциях, предусматривающих административную ответственность юридических лиц в предпринимательской сфере, обозначим новые составы, предусмотренные КоАП РФ в области предпринимательства.

Старый КоАП РСФСР содержал только одну главу, которой предусмотрена ответственность за административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, - главу 12 «Административные правонарушения в области торговли и финансов». В ней было перечислено тридцать составов административных правонарушений. С введением в действие нового Кодекса количество наказуемых деяний увеличилось до пятидесяти одного, то есть почти в два раза.

Статьей 14.1 КоАП РФ предусмотрен совершенно новый состав административного правонарушения, который в старом Кодексе отсутствовал, - осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).

Осуществление предпринимательской деятельности без лицензии, если такая лицензия обязательна, повлечет за собой более строгое наказание. Помимо штрафа, вся изготовленная продукция, орудия производства и сырье, предназначенные для производства продукции, могут быть конфискованы.

КоАП РФ сохранил ответственность за неприменение ККМ (ст. 14.5). Причем штраф за неприменение ККМ в значительной мере увеличен.

Говоря о штрафах за неприменение ККМ, нельзя не упомянуть о Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П. В нем Конституционный Суд РФ со ссылкой на ст. 19 Конституции РФ указал, что недопустима ситуация, когда за одно и то же деяние устанавливаются неравные санкции в зависимости от того, в какой разрешенной Законом форме осуществляется предпринимательская деятельность - в форме юридического лица или без образования юридического лица (п. 5 Постановления). Иначе говоря, санкции за неприменение ККМ к предпринимателям и юридическим лицам за одно и то же правонарушение, по мнению Конституционного Суда, должны быть одинаковы[6].

Сделанный Конституционным Судом вывод правильно было бы распространить на все составы административных правонарушений, ведь санкции для предпринимателей и юридических лиц за совершенные правонарушения различаются в несколько раз.

В целях защиты прав потребителей в КоАП РФ предусмотрено несколько новых составов административных правонарушений.

Административный штраф теперь налагается за: нарушение прав потребителя на получение необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы; включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя; непредоставление потребителю льгот и преимуществ, установленных Законом (ст. 14.8 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 150.3 старого Кодекса обман потребителей являлся административным правонарушением, если ущерб, причиненный потребителю в результате обмана, не превышал сумму 10 руб. Столь низкая граница ущерба во многом ограничивала применение административной ответственности по данной статье. В КоАП РФ подобные ограничения сняты.

После 1 июля 2002 г. обмеривание, обвешивание, обсчет, введение в заблуждение относительно потребительских свойств, качества товара (работы, услуги) или иной обман потребителей признаются административным правонарушением независимо от размера причиненного потребителю ущерба (ст. 14.7). Следует иметь в виду, что Уголовный кодекс Российской Федерации[7] называет обман потребителей в числе уголовных преступлений при условии, что это деяние совершено в значительном размере (ст. 200 УК РФ).

В несколько раз увеличились административные штрафы за нарушение порядка ценообразования (ст. 14.6 Кодекса). Их максимальный размер составляет теперь 500 МРОТ.

Целый ряд статей КоАП РФ об административных правонарушениях посвящен нарушениям в области оборота этилового спирта алкогольной и спиртосодержащей продукции. Это следующие статьи:

14.16 «Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

14.17 «Незаконные производство, поставка или закупка этилового спирта»;

14.18 «Использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции»;

14.19 «Нарушение установленного порядка учета этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

15.13 « Уклонение от подачи декларации об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или декларации об использовании этилового спирта».

Названные статьи призваны заменить собой Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», которая с 1 июля 2002 г. утратила свою силу (ст. 2 Федерального закона № 196-ФЗ).

Включены в текст Кодекса нормы об ответственности за нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций. Согласно ст. 51.1 Кодекса осуществление расчетов наличными деньгами с другими организациями сверх установленных размеров, неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности, несоблюдение порядка хранения свободных денежной наличности, а ровно накопление в кассе наличных денег сверх установленных лимитов влечет наложение административного штрафа.

Ранее ответственность за указанные нарушения применялась к субъектам предпринимательской деятельности на основании п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» и п. 12 ст. 7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», который с 1 июля утратил силу.

С введением в действие КоАП РФ к ответственности за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе привлекаются не только организации и индивидуальные предприниматели (ст. 116 НК РФ), но и должностные лица организаций-налогоплательщиков (ст. 15.3 КоАП РФ).

Одновременное привлечение организации к налоговой ответственности объясняется тем, что привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации (п. 4 ст. 108 НК РФ).

Итак, как мы видим, расширение деятельности индивидуальных и коллективных предпринимателей настоятельно продиктовало необходимость четкого правового урегулирования деятельности в предпринимательской сфере.

Несмотря на принятие нового КоАП РФ, существующее состояние правово­го регулирования производства по делам об административных правона­рушениях юридических лиц, по наше­му мнению, не может быть признано удовлетворительным.

Отсутствует федеральное законо­дательство о единых для всех субъек­тов административной юрисдикции основах правового регулирования производства по всем категориям дел об административных правонаруше­ниях юридических лиц, а правовые нормы федеральных законов и подза­конных, главным образом ведомствен­ных, нормативных правовых актов носят отраслевой характер и различаются по содержанию. Однако зачас­тую такое отраслевое различие ничем не оправдано, а только затрудняет правоприменительную деятельность. При ведомственном подходе к право­вому регулированию производства по делам об административных правона­рушениях юридических лиц часто имеют место пробелы и противоречия. Например, не урегулирован порядок разрешения процессуальных хода­тайств при осуществлении производ­ства по делу федеральными органами исполнительной власти и их долж­ностными лицами, имеются пробелы и противоречия при определении по­рядка вступления в силу, обжалова­ния и исполнения постановлений по делу.

На фоне ситуации, которая сложи­лась на федеральном уровне, нельзя не заметить стремления субъектов РФ к собственному нормотворчеству по вопросам производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц. Но, во-первых, это чревато возможными противоречиями законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ феде­ральным законам по вопросам произ­водства по делам об административ­ных правонарушениях юридических лиц.

Нельзя сказать, что проблема административной ответственности юридических лиц всегда стояла остро. Когда-то в советском административном за­конодательстве существовала ответственность социа­листических организаций. Но уже в начале 60-х годов от нее фактически отказались[8].

Многие страны, столкнувшись с резким ростом пра­вонарушений, совершаемых корпорациями, пошли по пути освоения института ответственности юридичес­ких лиц (как уголовной, так и административной). В на­стоящее время уголовная ответственность юридичес­ких лиц установлена во Франции, Бельгии, Дании, Япо­нии, Канаде, США, Южной Корее, Голландии, Норве­гии, Австрии и некоторых других странах[9].

Админи­стративная ответственность этих лиц на уровне коди­фицированных актов установлена в Германии, Италии и Португалии. Самым широким образом этот институт используется и в юридической практике Европейского Союза. Таким образом, прослеживается определенная мировая тенденция в решении данного вопроса.

В России институт ответственности юридических лиц становится активно востребованным и оправдан­ным еще и в силу того, что у нас возникает множество хозяйствующих субъектов (акционерные общества, товарищества, общества с ограниченной ответствен­ностью и т.д.), которые зачастую не имеют, в отличие от государственных предприятий, ясной и формально установленной структуры управления или скрывают ее.

Как следствие, возникают трудности при разреше­нии конфликтов с законом и выяснении сфер компе­тенции сотрудников, без чего весьма затруднено при­влечение к ответственности непосредственных винов­ников правонарушений.

Это, конечно, отнюдь не специфически российская проблема. В западной литературе, например, можно найти немало исследований, в которых констатируется, что зачастую, особенно в области экономических и экологических нарушений, невозможно установить конкретное лицо, совершившее правонарушение, по­скольку руководство предприятия легко перекладывает вину с одного сотрудника на другого. Установить же, входило ли в круг обязанностей данного лица выпол­нение тех или иных конкретных действий, часто не представляется возможным[10].

Изучение особенностей поведения сотрудников корпораций показало также, что готовность отдельного члена корпорации к предпочтению интересов сообще­ства вопреки требованиям правовых норм поощряется самим сообществом. Здесь и лежит мотивация откло­няющегося поведения.

В связи с разделением труда, ко­торое имеется внутри корпорации, у отдельного ее члена зачастую не возникает даже осознания неправомерности какого-то своего действия, поскольку оно само по себе не выполняет полного состава правонарушения.

Вообще, по преобладающему в западной литературе мнению, вынесение только индивидуального наказания в отношении правонарушителя - члена сообщества не оказывает на само юридическое лицо достаточного превентивного воздействия, поскольку оно само извле­кает, как правило, немалую выгоду в результате совер­шенного правонарушения. Для него лучше обойтись небольшим штрафом, который налагается на рядового сотрудника или должностное лицо, с учетом их имуще­ственного положения. Выплаченные сотрудниками штрафы корпорация тем или иным образом им ком­пенсирует, оставаясь сама вне досягаемости закона.

К моменту разработки проекта Кодекса ответствен­ность юридических лиц (предприятий и организации) была установлена за широкий круг деяний в области таможенного, налогового, земельного, природоохран­ного, антимонопольного законодательства, законода­тельства о санитарно-эпидемиологическом благополу­чии населения, пожарной безопасности, применении контрольно-кассовых машин, валютном регулирова­нии и валютном контроле, защите прав потребителей, в области строительства и т.д.

Учитывая большой объем законодательного мате­риала, разработчики проекта Кодекса первоначально хотели ограничиться включением в него лишь норм об ответственности юридических лиц, которые действо­вали на тот момент. Но в ходе работы над Особенной частью проекта возникла убежденность относительно целесообразности в целом ряде составов правонаруше­ний добавления в перечень субъектов ответственности и юридических лиц.

Разработчики исходили из пред­положения, что предприятие или организация может быть субъектом данного правонарушения, и полагали, что ничего страшного не произойдет, если практика покажет, что юридические лица не совершают предус­мотренного данной конкретной нормой Кодекса пра­вонарушения. Но будет гораздо хуже, если возникнет необходимость привлечь за совершение правонаруше­ния юридическое лицо, а легитимной возможности для этого не окажется.

Проект Кодекса содержал 393 статьи Осо­бенной части, в 205 из которых была предусмотрена ответ­ственность юридических лиц. Фактически это число несколько больше, поскольку данный подсчет не учи­тывает, что есть статьи, состоящие из нескольких час­тей, предусматривающих ответственность юридичес­ких лиц. Таким образом, около 60-70% составов пра­вонарушений Кодекса предусматривали такого рода ответственность.

И все же отклоненный в свое время Президентом РФ проект КоАП нуждался в доработке именно в указанном ас­пекте: ряд норм следовало дополнить указанием на юри­дических лиц в качестве возможных субъектов ответ­ственности.

Однако указанные изменения внесены не были. Например, в ст. 15.9 «Неисполнение бан­ком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика» не предусмотрена ответствен­ность юридического лица, а вот в следующей статье - 15.10, запрещающей неисполнение банком поручений Государственного социального внебюджетного фонда, такая ответственность предусмотрена. Также пред­ставляется правильным в ряде случаев установить от­ветственность юридических лиц за правонарушения в области трудовых прав граждан.

Хотелось бы упомянуть и проблему статистической отчетности о правонарушениях, совершаемых юриди­ческими лицами. Ни на общефедеральном, ни на реги­ональном уровне такая статистика не обобщается. Ее можно найти в ведомственных учетах, но этого явно недостаточно для комплексного изучения проблем ад­министративной ответственности юридических лиц.

Если обратиться к опыту Запада, то там в качестве, по сути, санкций за правонарушения очень широко используются такие меры, как приостановление действия лицензий, лише­ние налоговых льгот и субсидий в отношении тех юри­дических лиц, которые совершают правонарушения, принуждение к повышению страхования производст­венных рисков (как правило, при совершении экологических правонарушений), введение внешнего управления. Наверное, следует изучить этот опыт на предмет возможного заимствования, хотя очевидно, что он далеко не бесспорен[11]. По нашему мнению существует необходимость расширить и сделать более разнообразной палитру мер ответственности, применяемых к юридическим лицам.

[1] Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. №61 - ФЗ. // Российская газета. 2003. №59. - 30 июня

[2] Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ ((с изменениями от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая, 6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля 2003 г.). // РГ. 2003. №145.

[3] Овчарова Е.В. Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц. // Гражданин и право. 2001. №7. - С. 22

[4] Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ

(с изменениями от 24, 25 июля 2002 г.) Принят Государственной Думой 21 декабря 2001 года. / Российская газета. - 2002. - №08/02

[5] Колесниченко Ю. Ю. Некоторые вопросы административной ответственности юридических лиц. // Журнал российского права. 1999. №10. - С. 132

[6] Анохин В. С. Привлечение к административной ответственности предпринимателей и юридических лиц. // Арбитражная практика. 2005. №1. - С. 74

[7] Уголовный кодекс Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 08.12.2003 N 169-ФЗ). / СЗ РФ. 2004. №1. - Ст. 459

[8] Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность ин­ститута административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1. - С. 23

[9] Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц. // Российская юстиция. 2001. №3. - С. 21

[10] Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц. // Российская юстиция. 2001. №3. - С. 21

[11] См., например, Овчарова Е. В. Материально-правовые проблемы административной ответственно­сти юридических лиц // Государство и право. 1998. № 7. С. 17; Минашкин А. В. Проблемы админис­тративной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 47;