К вопросу о предмете административного права

Павел Иванович КОНОНОВ, судья арбитражного суда Кировской области, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Московской государственной юридической академии (Институт в г. Кирове), академик Евразийской академии административных наук.

Как известно, в качестве предмета любой отрасли права выступают те общественные отношения, которые регулируются нормами этой отрасли права.

В административно-правовой науке в качестве предмета административного права традиционно рассматриваются отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного управления. Такой подход сформировался еще в советское время и является доминирующим и сегодня. Единственное дополнение названной концепции, которое было сделано учеными-административистами в постсоветский период развития административно-правовой науки, заключается в том, что к понятию «государственное управление» добавилось понятие «исполнительная власть». Однако до настоящего времени внятно никто так и не разъяснил, каким образом соотносятся данные понятия. Нам представляется, что названный выше подход к пониманию предмета административного права с учетом новых политико-правовых реалий нуждается в пересмотре. Предложим собственную позицию по рассматриваемому вопросу, являющемуся главным вопросом всей административно-правовой науки.

Представляется, что административное право как самостоятельная отрасль российского права регулирует общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере. Она представляет собой область функционирования общества и государства, в которой формируются и реализуются две группы общественных отношений:

а) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности, как одного из видов властно-публичной деятельности государства, с непосредственным участием в них соответствующих административных органов;

б) отношения, возникающие между физическими и (или) юридическими лицами в процессе их публичного взаимодействия без непосредственного участия в них административных органов, но находящиеся под контролем (надзором) последних.

Таким образом, предмет административного права, по нашему мнению, составляют две названные группы общественных отношений.

Рассмотрим сущность этих отношений, входящих в каждую из названных групп.

1. Отношения, возникающие в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности с непосредственным участием в них соответствующих административных органов.

Как видно из анализа действующего федерального законодательства, в настоящее время вся властно-публичная деятельность в государстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида органов, осуществляющих эту деятельность, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды:

1) законодательная;

2) местная представительно-нормотворческая;

3) судебная;

4) досудебная уголовно-процессуальная;

5) оперативно-розыскная;

6) административная.

Определим содержание каждого из указанных видов властно-публичной деятельности.

Законодательная (законотворческая) деятельность - это урегулированная нормами конституционного права деятельность государственных органов законодательной власти по подготовке и принятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры с целью нормативного урегулирования наиболее важных однородных групп общественных отношений, возникающих на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Местная нормотворческая деятельность - это урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов с целью нормативного урегулирования на основе соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ определенных однородных групп общественных отношений, возникающих на уровне муниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения.

Судебная деятельность (правосудие) - это урегулированная нормами процессуальных отраслей права (конституционного - в части осуществления конституционного судопроизводства, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального - в части рассмотрения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях) деятельность специальных государственных органов - судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возникающих между участниками правоотношений, иных индивидуальных юридических дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.

Досудебная уголовно-процессуальная деятельность - это урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.

Оперативно-розыскная деятельность - это урегулированная специальными правовыми нормами деятельность уполномоченных федеральным законом федеральных органов исполнительной власти, их должностных лиц по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, по выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, по осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших, а также по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Административная деятельность - это урегулированная нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, го­сударственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, иных публичных органов, не выполняющих функции законотворчества, местного представительного нормотворчества и правосудия, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов функций нормотворчества, государственного и муниципального управления (публичного управления), обеспечения безопасности личности, общества и государства. Поскольку речь идет об административной деятельности, осуществляемой субъектами публичной власти, эту деятельность в целях отграничения ее от управленческой деятельности, осуществляемой непубличными субъектами управления (органами управления акционерных обществ, общественных и религиозных объединений и т. п.), целесообразно именовать административно-публичной.

Таким образом, понятие «административно-публичная деятельность» включает в себя всю властно-публичную деятельность субъектов публичной власти, которые обобщенно могут быть названы административными органами, за исключением следующих видов такой деятельности: законодательной, местной представительно-нормотворческой, судебной, досудебной уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной.

Далее возникает вопрос о том, какие именно отношения возникают в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности и соответственно входят в предмет административного права.

С нашей точки зрения, к числу названных отношений следует отнести следующие группы общественных отношений:

1. Внутриорганизационные управленческие отношения, то есть отношения, возникающие в ходе осуществления внутреннего управления во всех без исключения государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. Напри мер, отношения между Председателем Правительства РФ и министрами, между председателем суда и сотрудниками аппарата этого суда, между главой местной администрации и сотрудниками этой администрации.

2. Внутрисистемные управленческие отношения, то есть отношения, возникающие в ходе осуществления управленческой деятельности вышестоящих административных органов в отношении нижестоящих административных органов, находящихся в одной организационно обособленной среде. Например, отношения между Министерством внутренних дел РФ и его территориальными органами (министерствами, главными управлениями и управлениями) в субъектах РФ, между Министерством образования и науки РФ и входящими в систему этого министерства государственными образовательными учреждениями.

3. Межсистемные (межведомственные) отношения, то есть отношения, возникающие между административными органами, не подчиненными друг другу, занимающими в системе государственной власти или местного самоуправления равное правовое положение, связанные с решением ими совместных задач в сфере административно-публичной деятельности. Например, отношения между Министерством внутренних дел РФ и Федеральной службой безопасности по поводу планирования и координации совместных действий в сфере выявления и пресечения преступлений.

4. Надсистемные (надведомственные) отношения, то есть отношения, возникающие в ходе осуществления административными органами в пределах предоставленной им компетенции внешневластной административно-публичной деятельности регулятивного или охранительно-защитного характера в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц, не находящихся в системе этих органов, а также в отношении не подчиненных им иных государственных органов и органов местного самоуправления. Например, отношения между налоговым органом и проверяемым этим органом юридическим лицом, между сотрудником милиции и гражданином, совершившим административное правонарушение, между антимонопольным органом и органом местного самоуправления, допустившим нарушение антимонопольного законодательства.

2. Отношения, возникающие между физическими и (или) юридическими лицами в процессе их публичного взаимодействия без непосредственного участия в них административных органов.

В содержание данной группы отношений, образующих предмет административного права, по нашему мнению, необходимо включить отношения, возникающие между физическими и (или) юридическими лицами в процессе их публичного взаимодействия, связанные с реализацией ими публичных прав и обязанностей, предусмотренных нормами административного права. Субъектами таких отношений административные органы непосредственно не являются. Однако эти органы в пределах предоставленной им компетенции осуществляют публичный контроль и надзор за соблюдением субъектами названных выше отношений установленных для них правил поведения. В качестве примеров рассматриваемых отношений можно, в частности, назвать отношения, возникающие между водителями, между водителями и пешеходами в ходе дорожного движения, отношения между гражданами по поводу соблюдения правил дорожного движения в общественных местах, отношения между работодателями и работниками по поводу соблюдения последними правил пожарной и санитарной безопасности, правил торговли, отношения между высшим учебным заведением и студентами по поводу выполнения последними правил поведения в этом учебном заведении и т. п.

Именно эти две названные группы общественных отношений, возникающих в административно-публичной сфере, и составляют, по нашему мнению, предмет административного права.

Причем необходимо отметить, что в систему указанных выше отношений, образующих предмет административного права, с нашей точки зрения, включаются не только материальные, но и процессуальные отношения, возникающие в ходе организации и осуществления админи­стративно-публичной деятельности. Административно-процессуальные отношения, тесно связанные с соответствующими административно-материальными отношениями, как представляется, не являются предметом самостоятельной отрасли права - административно-процессуального права, а входят в содержание предмета административного права.

Кроме того, из изложенного выше подхода к пониманию административно-публичной деятельности следует, что в предмет административного права не входят такие группы регулируемых нормами права отношений, как:

а) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри общественных и религиозных объединений, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского права, а также внутренними корпоративными нормами, содержащимися в локальных нормативных актах этих объединений (уставах, положениях, приказах и г. п.);

б) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри государственных и муниципальных унитарных предприятий, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского и трудового права, а также внутренними (локальными) актами этих предприятий (уставами, положениями, приказами и т. п.);

в) отношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри иных государственных и немуниципальных коммерческих и некоммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, некоммерческих партнерств, товариществ собственников жилья, фондов и т. п.), регулируемые нормами гражданского, трудового права, а также корпоративными нормами, содержащимися в локальных нормативных актах этих организаций;

г) отношения, возникающие в ходе разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений, регулируемые в настоящее время нормами гражданского процессуального и арбитражного процессуального права.

С целью более четкого юридического отграничения норм административного права от корпоративных норм, регулирующих организацию и осуществление непубличного, внутреннего управления в различных коммерческих и некоммерческих организациях, представляется необходимым подготовить и принять специальный Федеральный закон «О корпоративном управлении». Тем самым административно-публичная деятельность будет отделена от корпоративного управления, а предмет административного права - от предмета корпоративного права.

Изложенный подход к пониманию предмета административного права представляется нам наиболее правильным и приемлемым, поскольку он учитывает весь широкий спектр общественных отношений, регулируемых современным административным правом, позволяет отграничить эти отношения от иных управленческих отношений, а также от отношений, возникающих в ходе осуществления иных видов властно-публичной деятельности, не являющейся административной.

Вестник Евразийской академии административных наук, №1, 2007