О некоторых вопросах применения арбитражными судами положений КоАП РФ при рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами

Кононов П.И.
Судья Арбитражного суда Кировской области,
доктор юридических наук, профессор кафедры
административного права МГЮА ( филиал в г. Кирове)

За период действия Кодекса РФ об административных правонарушениях, то есть с 01.07.2002 года, сформировалась определенная практика применения арбитражными судами положений этого кодекса, регламентирующих основания и порядок привлечения к административной ответственности юридических лиц. Анализ данной судебной практики показывает, что при привлечении юридических лиц к административной ответственности как административными органами, так и арбитражными судами возникают определенные проблемы как материально-правового, так и процессуально-правового характера. Основной причиной возникновения указанных проблем является несовершенство соответствующих материальных и процессуальных норм КоАП РФ.

Остановлюсь лишь на некоторых, наиболее актуальных в настоящее время, с моей точки зрения, проблемах привлечения юридических лиц к административной ответственности.

1. Проблема установления вины юридических лиц при совершении административных правонарушений.

В последнее время в судебной практике проявляется тенденция игнорирования положений статьи 1.5. и части 2 статьи 2.1. КоАП РФ, устанавливающих принцип и понятие виновности юридического лица. Данная тенденция выражается, в частности, в следующем.

При решении вопроса о законности привлечения юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.5. КоАП РФ, выражающегося в неприменении работниками этих юридических лиц контрольно-кассовых машин, Высший арбитражный суд и многие федеральные арбитражные суды округов исходят из того, что юридические лица в таких случаях виновны всегда. В обоснование такой позиции указывается на то, что неприменение контрольно-кассовой машины работником юридического лица вследствие ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей не освобождает само юридическое лицо от административной ответственности за данное бездействие. При этом суды ссылаются на положение пункта 1 статьи 2 Федерального закона № 54-ФЗ от 22.05.2003 г. « О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт», согласно которому обязанность применять контрольно-кассовую технику при осуществлении наличных денежных расчетов возложена на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[1].

Указанный подход, с моей точки зрения, является неправильным по следующим основаниям.

Во-первых, указывая на то, что юридическое лицо должно во всех случаях независимо от вины нести ответственность за неисполнение его работником возложенных на него трудовых обязанностей, которое образует состав административного правонарушения, суды по существу применяют к административным правоотношениям положения части 1 статьи 1068 Гражданского кодекса РФ, согласно которому юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых ( служебных, должностных) обязанностей.

Однако такое механическое применение названной нормы Гражданского кодекса РФ, определяющей порядок гражданско-правовой, а не какой-либо иной ответственности юридического лица, к отношениям, возникающим в процессе привлечения юридического лица к административной ответственности, по моему мнению, недопустимо. Гражданско-правовая и административная ответственность- это совершенно разные виды юридической ответственности, применяемые в рамках кардинально различающихся между собой видов правоотношений. Более того часть 3 статьи 2 Гражданского кодекса РФ прямо указывает на то, что к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к административным отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Несмотря на это в соответствующих судебных актах отсутствует какое-либо нормативное обоснование применения правил гражданско-правовой ответственности юридических лиц при привлечении их к административной ответственности по статье 14.5. КоАП РФ.

Во-вторых, при указанном подходе по совершенно непонятным причинам полностью игнорируются положения статьи 1.5. и части 2 статьи 2.1. КоАП РФ о вине юридического лица.

В силу части 1 статьи 1.5. КоАП РФ лицо, в том числе и юридическое, подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. В соответствии с положениями частей 2 и 3 названной статьи КоАП РФ юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным пока его вина не будет доказана соответствующим административным органом или судом, и не обязано доказывать свою невиновность.

В силу части 2 статьи 2.1. КоАП РФ юридическое лицо может быть признано виновным только в том случае, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Из анализа судебных актов, построенных на основе указанной выше конструкции гражданско-правовой ответственности юридического лица, видно, что суды при решении вопроса о законности привлечения юридических лиц к административной ответственности вообще не учитывали названные положения статей 1.5. и 2.1. КоАП РФ. При этом такой подход ничем не мотивирован.

Между тем указанные положения КоАП РФ совершенно определенно и недвусмысленно говорят о том, что при привлечении любого юридического лица к административной ответственности за совершение любого административного правонарушения без каких-либо исключений должна устанавливаться и доказываться вина этого лица.

Наличие события административного правонарушения, установленного в ходе деятельности работников юридического лица, само по себе еще не является основанием для безусловного привлечения данного юридического лица к административной ответственности, без установления его вины в совершении этого правонарушения. По- моему, это аксиома. Эта аксиома нашла подтверждение и в определении Конституционного суда РФ от 21.04.2005 года № 119-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Торговый дом «Волна» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 2.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях». В пункте 2 названного определения Конституционный суд РФ указал на обязательность применения положения части 2 статьи 2.1. КоАП РФ при привлечении юридических лиц к административной ответственности, в том числе и по статье 14.5. КоАП РФ за продажу товаров населению без применения контрольно-кассовой техники.

Необходимость установления вины юридического лица при привлечении его к административной ответственности по статье 14.5. КоАП РФ можно показать на следующем примере из судебной практики арбитражного суда Кировской области.

В ходе проведения проверки в одной из торговых точек, принадлежащих юридическому лицу, был установлен факт продажи товара продавцом, работающим по трудовому договору, без применения контрольно-кассовой машины. Юридическое лицо было привлечено налоговым органом к административной ответственности по статье 14.5. КоАП РФ. Как было установлено в ходе судебного разбирательства, принимая гражданина на работу в качестве продавца торговой точки, юридическое лицо заключило с ним трудовой договор, в соответствии с которым на работника возлагалась обязанность соблюдать правила торговли, в том числе правила работы на контрольно-кассовых аппаратах. Работник был ознакомлен под роспись с правилами применения контрольно-кассовых аппаратов. В этой связи возникает вопрос, какие еще меры должно было принять юридическое лицо для обеспечения соблюдения работником правил применения контрольно-кассовых аппаратов. Ответ на этот вопрос не дает ни действующее законодательство, ни судебная практика. Так можно ли считать юридическое лицо виновным в совершении административного правонарушения в описанной ситуации при условии соблюдения требований положений статьи 1.5. и части 2 статьи 2.1. КоАП РФ? Думается, что нет.

С учетом сказанного полагаю, что имеются серъезные основания для размышлений о правильности складывающейся судебной практики по делам о привлечении юридических лиц к административной ответственности.

2. Проблема установления обстоятельств, исключающих виновность юридического лица при совершении административного правонарушения.

Определяя в части 2 статьи 2.1. КоАП РФ конструкцию вины юридического лица, законодатель не раскрыл понятие «все зависящие от него меры». Что именно вкладывается в содержание этого понятия? Какие именно обстоятельства можно отнести к тем обстоятельствам, которые освобождают юридическое лицо от административной ответственности?

В связи с неопределенностью названного выше понятия в судебной практике возник вопрос о том, можно ли рассматривать отсутствие у юридического лица необходимых для соблюдения определенных правил и норм денежных (финансовых) средств как обстоятельство, исключающее виновность данного юридического лица в совершении соответствующего административного правонарушения.

Как показывает анализ судебной практики, достаточно часто юридические лица привлекаются различными административными органами к административной ответственности за нарушение таких установленных соответствующими нормативными правовыми актами норм и правил, соблюдение которых невозможно без осуществления дополнительных денежных затрат, а иногда и без серъезных капитальных вложений в размерах десятков и сотен тысяч рублей. Речь идет, в частности, о соблюдении экологических и санитарных норм и правил, требований пожарной безопасности. Указанные нормы и правила должны соблюдаться всеми юридическими лицами независимо от формы собственности и организационно-правовой формы. Следовательно, в целях исполнения данной публично-правовой обязанности все юридические лица вынуждены изыскивать необходимые для соблюдения указанных норм и правил дополнительные денежные средства. Что касается коммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность и имеющих определенную прибыль, то у них в целом имеются финансовые возможности для соблюдения соответствующих норм и правил. Некоммерческие организации, и прежде всего государственные и муниципальные учреждения, как правило, такой возможности не имеют.

Как видно из анализа судебной практики, нередко за нарушение требований пожарной безопасности, соблюдение которых невозможно без осуществления необходимых финансовых вложений, к административной ответственности привлекаются государственные и муниципальные образовательные и лечебно-профилактические учреждения (школы, больницы и т.п.), финансируемые из соответствующего бюджета и не имеющие внебюджетных источников финансирования. При этом в ходе судебного разбирательства по делам об оспаривании соответствующих постановлений органов государственного пожарного надзора, выясняется, что привлеченное к административной ответственности учреждение в течение нескольких лет, несмотря на неоднократные письменные обращения, не получало из соответствующего бюджета необходимые на выполнение противопожарных мероприятий средства. Возникает вопрос, какие еще меры должно было принять учреждение, чтобы обеспечить соблюдение требований пожарной безопасности, а по существу вопрос о том, где и каким способом данное юридическое лицо должно было изыскать необходимые для соблюдения названных требований денежные средства? Тем не менее не найдя ответа на этот вопрос, а значит и не установив виновность юридического лица, орган государственного пожарного надзора привлекает учреждение к административной ответственности по части 1 статьи 20.4. КоАП РФ, назначая ему минимальный штраф в размере 10 000 рублей[2]. Возникает парадоксальная ситуация: государство привлекает к административной ответственности свою или муниципальную организацию за нарушение требований пожарной безопасности, взыскивая с нее штраф в бюджет за то, что это же государство не выделило ей из этого же бюджета необходимые денежные средства на обеспечение соблюдения данных требований.

О какой вине юридического лица в данном случае может идти речь? Представляется, что в подобных ситуациях при решении арбитражным судом вопроса о законности привлечения юридического лица к административной ответственности следует исходить из того, что отсутствие у этого лица необходимых бюджетных денежных средств при условии принятия им всех зависящих от него мер по их получению из соответствующего бюджета, является основанием, исключающим виновность данного лица в совершении соответствующего административного правонарушения.

3. Проблема применения положения статьи 2.9. КоАП РФ о малозначительности административного правонарушения.

В последнее время в судебной практике определилась тенденция, в соответствии с которой совершенные юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями административные правонарушения с формальным составом, не предусматривающим возможность наступления каких-либо вредных последствий, не признаются малозначительными ни при каких обстоятельствах их совершения. Речь идет, в частности, о таких административных правонарушениях, как неприменение контрольно-кассовой техники ( статья 14.5. КоАП РФ), розничная продажа алкогольной продукции без надлежаще оформленных товаротранспортных документов

( часть 2 статьи 14.16 КоАП РФ), закупка этилового спирта организацией, не имеющей квот на его закупку ( часть 3 статьи 14.17. КоАП РФ), несвоевременная подача декларации об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции ( статья 15.13. КоАП РФ ).

Такая практика представляется неправильной по следующим основаниям.

Во-первых, статья 2.9. КоАП РФ не ограничивает распространение правила о малозначительности административного правонарушения только на те административные правонарушения, объективная сторона которых предусматривает возможность наступления каких-либо вредных последствий, то есть причинения реального вреда. Следовательно, данная норма КоАП РФ может применяться и при решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности за совершенное им административное правонарушение с формальным составом. К такому выводу пришел и Конституционный суд РФ, который в своем определении от 05.11.2003 г. № 349-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Челябинской области о проверке конституционности части 1 статьи 4.1. и статьи 14.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях» прямо указал на возможность освобождения юридического лица от административной ответственности по статье 14.5. КоАП РФ за неприменение им контрольно-кассовой машины в силу малозначительности данного правонарушения.

Во-вторых, как разъясняется в пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ № 10 от 02.06.2004 г. « О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Таким образом, в качестве основного критерия малозначительности любого административного правонарушения, Пленум Высшего арбитражного суда называет отсутствие в результате совершения правонарушения существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Если применить данный критерий к перечисленным выше административным правонарушениям с формальным составом, возникает следующий вопрос:

Какая существенная угроза охраняемым общественным отношениям создается, если:

а) осуществлена продажа товара стоимостью 1 рубль без применения контрольно-кассовой машины;

б) осуществляется продажа одной бутылки вина, на которую не оказалось копии к товаротранспортной накладной;

в) закуплен без квоты этиловый спирт в количестве 1 литра;

г) декларация об объеме производства этилового спирта подана в налоговый орган на 1-2 дня позднее установленного срока.

В перечисленных случаях юридические лица и индивидуальные предприниматели привлекались к административной ответственности.

Думается, что во всех этих случаях никакой существенной угрозы соответствующим охраняемым общественным отношениям не создается и имеются все основания считать перечисленные административные правонарушения малозначительными.

Такой вывод представляется еще более закономерным, если принять во внимание тот факт, что минимальный размер административного штрафа, применяемого в отношении юридических лиц, установленный законодателем за совершение названных административных правонарушений составляет 30 000 рублей. Налицо явная несоразмерность административного наказания характеру и степени общественной опасности перечисленных выше действий, образующих формально составы соответствующих административных правонарушений.

При отсутствии у административного органа или суда, привлекающего юридическое лицо или индивидуального предпринимателя к административной ответственности за любое из перечисленных выше правонарушений, права на снижение установленного соответствующей нормой КоАП РФ несоразмерного совершенному действию ( бездействию) минимального размера штрафа, освобождение этого лица от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения является в настоящее время единственной возможностью принять справедливое решение по делу.

Приведенные примеры, на мой взгляд, являются серъезным поводом к тому, чтобы подвигнуть законодателя к пересмотру санкций, установленных за совершение указанных выше административных правонарушений с формальным составом, в сторону снижения минимального размера административного штрафа.

4. Проблема обеспечения участия законного представителя юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении.

В судебной практике возник вопрос о том, какое именно лицо может рассматриваться в качестве законного представителя юридического лица и каким образом можно обеспечить реализацию права этого законного представителя на участие в производстве по делу об административном правонарушении, возбужденном в отношении юридического лица.

В силу части 1 статьи 25.4. КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляют его законные представители. В соответствии с частью 2 названной статьи КоАП РФ в качестве законных представителей юридического лица может выступать его руководитель, а также иное лицо, признаваемое в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Из содержания названной нормы КоАП РФ не понятно, какое же все-таки лицо кроме руководителя может выступать в качестве законного представителя юридического лица.

В соответствии с действующим гражданским законодательством текущее управление деятельностью юридических лиц различных организационно-правовых форм лиц может осуществляться коллегиальными органами

( совет директоров, правление, дирекция) и (или) единоличными органами

( генеральный директор, директор, руководитель, начальник и т.п.). Система этих органов управления определяется в учредительных документах юридических лиц. Как правило, в качестве единоличного органа юридического лица в учредительных документах хозяйственных обществ указывается лишь одно физическое лицо- директор или генеральный директор. В государственных и муниципальных унитарных предприятиях, а также в соответствующих учреждениях имеется один единственный единоличный орган управления- руководитель ( директор, начальник, заведующий и т.п.). Никаких иных кроме руководителя единоличных органов управления в учредительных документах юридических лиц не предусматривается.

В этой связи, принимая во внимание, что коллегиальный орган юридического лица, не может выступать в качестве его законного представителя, возникает закономерный вопрос о том, какое еще физическое лицо кроме руководителя вправе быть законным представителем юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении. Получается, что таких лиц не существует.

Применяя положение части 2 статьи 25.4. КоАП РФ арбитражные суды при разрешении дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, не признают в качестве законных представителей этих юридических лиц, никаких работников этих организаций, например, заведующих магазинами, продавцов, а также адвокатов и лиц, оказывающих юридическую помощь по гражданско-правовым договорам[3]. По смыслу части 2 статьи 25.4. не могут являться законными представителями юридического лица и его работники, действующие на основании доверенности руководителя. Такую слишком императивную и не гибкую формулировку названной нормы КоАП РФ достаточно сложно применять на практике при привлечении юридических лиц к административной ответственности. Это связано прежде всего с тем, что уполномоченному должностному лицу, возбудившему в отношении юридического лица дело об административном правонарушении, необходимо в не позднее чем в двухсуточный срок составить с участием законного представителя этого юридического лица протокол об административном правонарушении. Кроме того дело об административном правонарушении, возбужденное в отношении юридического лица, по общему правилу, сформулированному в части 3 статьи 25.4. КоАП РФ, должно рассматриваться с обязательным участием его законного представителя или защитника. В условиях, когда единственным законным представителем юридического лица может выступать только его руководитель, обеспечение его присутствия при составлении протокола, а также при рассмотрении дела нередко бывает весьма затруднительным, поскольку руководитель может находится в соответствующий момент в командировке, в отпуске либо просто не в состоянии прибыть для составления протокола и для участия в рассмотрении дела в силу большой загруженности на работе. При таких обстоятельствах должностные лица административных органов часто допускают нарушения соответствующих процессуальных норм КоАП РФ, влекущих в конечном итоге отмену в судебном порядке вынесенных в отношении юридических лиц постановлений о привлечении их к административной ответственности. Таким образом, нарушение должностными лицами административных органов некорректно сформулированных и трудноисполнимых на практике процессуальных норм КоАП РФ создает условия для необоснованного освобождения юридических лиц, совершивших административные правонарушения, от административной ответственности по формальным основаниям.

В этой связи представляется, что законодателю следует уточнить положения части 2 статьи 25.4. КоАП РФ и включить в число законных представителей юридического лица не только его руководителя, но и иных работников этой организации, которые в силу выполняемых ими трудовых

(должностных) обязанностей несут ответственность за соблюдение соответствующих правил и норм, за нарушение которых юридическое лицо привлекается к административной ответственности.

Кроме того законодателю следовало бы совершенно определенно ответить на возникающий в судебной практике вопрос о том, необходимо лиц законному представителю юридического лица в обязательном порядке присутствовать при составлении в отношении этого юридического лица протокола об административном правонарушении или достаточно письменно уведомить его о времени и месте составления такого протокола, а затем направить ему копию этого протокола. В настоящее время статья 28.2. КоАП РФ не содержит прямого ответа на этот вопрос.

Внесение в статью 28.2. КоАП РФ уточнений, связанных с направлением юридическому лицу уведомления о времени и месте составления протокола, потребует и корректировки положений статьи 28.5. КоАП РФ в части увеличения сроков составления протокола, с связи с нереальностью соблюдения установленного в настоящее время двухсуточного срока составления протокола.